论文提要：

　　内部行政行为外化事关行政相对人基本权益的保障，但在目前行政法制的语境下却遭遇司法救济的困境，其历史根源在于德国的特别权力关系理论。然而，随着人权理论和法治政府理念的不断发展，特别权力关系理论也逐渐遭到各种批判和质疑。为此，在德国、法国、日本、台湾地区等传统大陆法系国家里掀起了一股对特别权力关系理论修正的浪潮，从而打破内部行政行为不可诉的藩篱。在我国，尽管已经突破了内部行政行为外化不可诉的固有观念，但在很大程度上内部行政行为仍然游离于司法监督之外，其原因是受行政立法的滞后性影响及基础理论的缺失。随着内部行政行为外化基础理论的修正及现代人权与法治的发展，公民日益增长的权利诉求必将突破行政诉讼的受案范围，内部行政行为外化自然成为司法审查的对象。故此，内部行政行为外化的要件及识别、审查标准就成为本文探讨的重点，其目的是为了弥合权力与权利冲突下的间隙，实现有权利必有救济的现代法治理念。（全文共9205个字）

以下正文：

引言

　　行政诉讼是解决“官民”争议的重要途径。然而，长期以来受特别权力关系理论的影响，内部行政行为却成为我国行政诉讼的真空地带。更有甚者一些地方政府有意或无意地利用了这一制度上的纰漏，把原本关涉到外部行政相对人合法权益的事项以批复或会议纪要、指示等内部行为的方式来规避司法审查，以此达到外部行为内部化的目的。这不仅与现代民主法治发展的潮流相悖，而且也无法满足公民日益增长的权利诉求。随着依法治国理念的不断深入，原本不可诉的内部行政行为在国内理论界和实务界引起越来越激烈的争论，多数学者及司法实践者都认为内部行政行为不受司法审查的法律规定存在着诸多弊病。为了有效地保障行政相对人的合法权益，依法推进法治政府的建设。近年来，内部行政行为不可诉的藩篱逐渐被打破，一些地方法院已经尝试性地受理了部分内部行政行为外化案件，但在很大程度上内部行政行为仍然游离于司法监督之外。为此，本文基于司法救济的目的性进路展开，以下面三起内部行政行为外化引发的行政诉讼为引子，借用域外法治的经验并结合国内法治的现实语境，采用实证分析和比较分析的方法，试图探寻内部行政行为外化的司法救济路径，为司法实践作参考。

案例一：学校内部行政管理行为外化为可诉的行政行为

　　2003年某月某日的一个上午，南方某职业技术学院的一名郑姓学生因在宿舍“违规”使用电器，而被学校扣以“追打老师”的由头给予勒令退学的处分。事后，郑某不服学校的处分，逐向当地某区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销学校勒令其退学的处分，法院经开庭审理并支持了郑某的诉讼请求。该区法院认为:“那些涉及到学校高度人性化管理的事项如学习安排、奖惩等司法不会介入；而一旦牵扯到与学生的学籍和学位有关的事项，将被纳入法院的受案范围，这时学校的处分行为，就正式转化为外部的具体行政行为。”

案例二：内部会议纪要外化为可诉的行政行为

　　2006年某月，秦某在城市道路拆迁安置补偿协议中获得一块住宅用地。不久，秦某便向本县城乡规划管理办公室申请该地的建设用地规划许可证，并获得批准。2007年末，该县人民政府委托某委员会作出一份会议纪要，其中里面的一项条款决定把已安置给秦某使用的住宅用地划归为城市公用绿地，而且有关该会议纪要的文件很快就下发到了该县城乡规划管理办公室。就在秦某去向该县城乡规划管理办公室申请办理建设工程规划许可证时，被该办公室的工作人员以会议纪要的限制性条款决定暂不予办理。秦某对这一决定不服，认为该县政府的行为违法，因而决定向法院提起行政诉讼。法院认为：“该内部性质的会议纪要，其本身的内容就具有涉权性，而且还成为了该县城乡规划管理办公室不予办理秦某建设工程规划许可证的合理依据，这无疑给秦某的合法权益带来实际的影响，是可诉的行政行为。”

案例三：内部批复外化为可诉的行政行为

　　2007年某月某日，某市宏盛建筑工程有限责任公司（以下简称宏盛公司）经无合法资质安装队伍安装的塔吊在该市的某县发生重大事故。至年底，由该市政府组织的事故调查组作出了一份《事故调查报告》并报请该市政府批复。 2008 年某月某日，该市安全生产监督管理局 (以下简称市安监局)批复了该《事故调查报告》，也同意了该调查报告对事故发生的原因分析和定性及责任的认定。不久，该事故发生地的县监察局告知了宏盛公司该批复的内容，并派人送达了该 批复文件，且通知宏盛公司他们将按此批复对其进行处理。随后，宏盛公司逐向该省安监局提起行政复议，省安监局于2008 年7月的某天作出了维持该批复的行政复议决定，同时还告知了宏盛公司自收到复议决定书之日起15日内可以向某法院起诉。宏盛公司即以该市安监局为被告向某法院提起行政诉讼。

　　从以上三则案例可以看出，原本不可诉的内部行政行为， 当然这还只是一个与外部行政行为相对应的学理概念，因为其本身的内容具有涉权性，即可能对行政相对人的权利义务造成实际上的影响，却在一定行为条件的作用下，如以下发通知、直接告知、派人送达、社会公布及下发内部文件的形式反射到了那些对此事项具有行政法上利害关系的人身上，从而实现了外化的功能，即转化为具有可诉性的外部行政行为，成为司法审查的对象。而这一外化的过程正如（图1）所示，呈现出由内到外、由虚到实层层递进的演化过程。

图1：内部行政行为外化的过程示意图

　　然而，在现实的语境下内部行政行为外化仍然受制于立法的滞后性影响及基础理论的束缚。如何拓展内部行政行为外化所具有的可诉性功能，这就亟需对外化的理论渊源及构成要件、识别标准等层层解构、剥离，以此实现权利救济的目的。

一、成因的检视：内部行政行为外化遭遇司法救济的困境

在我国目前的司法实践中，尽管已经打破了内部行政行为外化不可诉的藩篱，但是由于受行政诉讼法和行政复议法等行政立法滞后性的影响及基础理论的缺失，使得内部行政行为外化遭遇司法救济的困境。此外，虽然一些地方法院已经开创了内部行政行为外化可诉性的先例，但是司法判例在我国仍然还不具有法律上的拘束力，其扮演的还只是示范、指导性的角色。何况每个法院对内部行政行为外化审查的标准也很不一样，有的法院认为可诉，而有的法院则认为不可诉。因而，在目前行政权力无限膨胀的当下，绝大部分内部行政行为依然被排斥在司法救济之外。

（一）立法之困：司法救济中的僵局

　　由于成文法过于追求稳定性的固有缺陷，我国行政复议法和行政诉讼法在制定之初又受限于当时社会发展阶段和法制环境的影响，在立法上就预先把内部行政行为排斥在司法救济的门槛之外。如《行政复议法》中对不服内部行政行为处理的相关规定，只能通过申诉的途径予以解决；《行政诉讼法》中的相关规定则完全把内部行政行为排斥在受案范围之外；更有甚者行政诉讼法的司法解释则进一步扩大了内部行政行为的所辖范围，把原来的奖惩、任免等事项延伸到了所有涉及公务员权利义务的规定。此外，《公务员法》第九十条第一款所列举的七项规定及一项兜底条款，也明确规定了公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，只能通过申诉、控告的方式予以救济，而无寻求司法救济的途径。同样在《行政机关公务员处分条例》中，也有对内部行政行为不予司法救济的相关规定。显然，在中国现行的法律制度范围内，行政相对人对行政机关作出的内部行政行为不服是难以寻求司法救济的，而只能在行政机关内部狭小的垂直空间里寻求自我的救赎，这为内部行政行为外化寻求司法救济的渠道，留下了难于僭越的制度上的障碍。

（二）理论之束：司法救济之上的紧箍咒

　　内部行政行为“外化”一词，还仅是一个法学理论上的概念，并非是实践意义上的法律概念。学术界为了区分行政机关对内、对外不同性质的管理行为，才将行政行为划分为内部行政行为和外部行政行为。　这是基于行政效率的考量，其目的性意义在于把内部行政行为归于不可诉的范畴；而外部行政行为则可以提起行政复议或行政诉讼。然而，学理上的区分，在内涵和外延上都存在很大的争议性或模糊性的地方，更不具有周延性，很值得商榷。这种划分的理论依据最早起源于德国的特别权力关系理论，它是大陆法系行政法学上的一个特有概念。依德、日及我国台湾地区的通行解释，行政法学上的特别权力关系：“是指行政机关为了实现行政管理的特定目的，基于行政法上的特别规定，在一定范围内排斥法律的保留和司法的救济，行政相对人自愿服从的行政法律关系。”

在19 世纪末实行君主立宪时期的德国，为了说明公务员担任公职而对国君负有忠诚与服从关系，最早由当时的公法学者波尔•拉邦德（Paul Laband）首先使用了特别权力关系这一概念，且将权力与志愿两项因素作为特别权力关系之特征，并由此形成了特别权力关系理论的雏形。后来则由奥托•麦耶（Otto Mayer）将这一理论扩大到其他领域，用以涵盖公务员关系、学生与学校、军人关系等营造物利用关系及公法上的特别监督关系，从而建立了完整的特别权力关系理论体系。 之后，这种特别权力关系理论很快被大陆法系的法国、日本及我国台湾地区的行政立法所吸收和借鉴。一时之间，特别权力关系理论成为大陆法系各国内部行政行为不可诉的核心理论。

　　由于特别权力关系理论排斥司法对内部行政行为的介入，与我国传统官本位的法制思想天然契合。因此，在行政诉讼法的立法过程中，我国学者很自然地就移植了特别权力关系理论。尽管一些学者对此观点持否定意见，但是在一定程度上他们又不得不承认我国现行的行政法学理论是在借鉴日本行政法学与台湾地区行政法学的基础上建立起来的。这也正是我国行政复议法和行政诉讼法为什么把内部行政行为排斥在行政复议或行政诉讼受案范围之外的理论根源。而其结果就是一并把内部行政行为外化司法救济的基础理论抹杀在萌芽阶段，致使行政相对人的合法权益在行政机关内部遭受到实际性的损害时，无法得到法理上的支持。

二、权利的控诉：内部行政行为外化司法救济的价值考量

　　现代法治国家强调权利与义务的衡平，有权利必有救济，无救济的权利即无权利。内部行政行为外化继而成为司法救济的对象，这是伴随着人权与宪政的发展，特别权力关系理论在大陆法系国家得到修正的结果。但另一方面也反应出内部行政行为外化被纳入司法审查的范围，自有其存在的独特价值和救济的必要性。

（一）应然的可能：基础理论的修正

　　二战以后，随着各国民主宪政与行政法治建设的健全与发展，特别权力关系理论日益受到批评和指责，就连它的诞生之地德国，学者们也称其为“法治国家的漏洞”、“官僚国家的遗物”，其合理性遭到严重的质疑。　首先打破这种僵局的是德国公法学教授乌勒（ULe），他于1956年对特别权力关系理论进行了重新梳理和划分，提出了基础关系与管理关系理论。　他认为那些涉及到基础关系的法规应该划归到法律的保留领域，必须获得法律的授权，对这种关系下的处分则属行政处分，可以向行政法院提请司法审查；而那些在管理关系下的规范，却不必经过法律的授权，其对行政相对人权利的限制，只能通过内部申诉的途径予以解决，不接受司法的审查，由此走出了内部行政行为外化的第一步。十几年后，在德国联邦宪法法院作出的一系列判例中，以实际性影响为标准的重要性理论取代了管理关系理论成为主流。该理论强调只要特别权力关系中的行为涉及到基本权利的重要事项，就应接受司法的审查。至此，内部行政行为外化步入司法审查的全新视野，为权利的救济大开方便之门。

　　与此同时，素有“行政法母国”的法国，虽然大体上也有类似特别权力关系理论的“内部秩序理论”，但该理论却在一定程度上对特别权力关系理论进行了修正，为司法救济开了一道口子。该理论强调对内部行政行为提起行政诉讼的标准，不是在于它的内部因素，而是考虑其是否造成了行政相对人的伤害，或者由该行为的性质来确定。日本在二战后，对特别权力关系理论也进行了重新审视，主张司法权应对特别权力关系作适当的干预，并由此形成了否定说、肯定说和折衷说三派。最后折衷说成为通说，其代表性的理论是裁量理论。即在特别权力关系下，一般应当尊重行政机关的裁量权，强调其自律性，对于那些仅关系到内部行政纪律而实施的惩戒行为，无司法介入之必要；而对于那些已经超越了单纯内部纪律范围的内部行政行为，如公务员身份的变更、学生学籍的变更等，则应成为司法救济的对象。　在我国台湾地区，1984年司法院大法官会议通过了第187号解释，该解释修正了特别权力关系理论，确认了基于“宪法”规定所赋予之权利应受保障的规定。 至此，在人权理论与行政法治理念的推动和发展下，受特别权力关系理论影响的一些主要大陆法系国家他们对特别权力关系理论的修正和演化过程如（表1）所示，呈现出清晰的脉络，一目了然。

表1　大陆法系特别权力关系理论的演化过程

大

陆

法

系 基础理论 德国 法国 日本 台湾地区

特别权力关系理论

基础关系与管理关系理论

重要性理论 特别权力关系

理论

内部秩序措施理论 特别权力关系

理论

裁量理论 特别权力关系理论

以类似司法解释的方式修正

救济

方式 依整体的重要性来区分

内部申诉与司法审查 内部秩序措施有别

撤销和损害赔偿之诉与申诉 依裁量事项来区分

司法权介入与禁止 内外有别

依司法程序救济与陈诉意见

　　同样，近年来随着国内行政法学学科的发展，以及学者们的研究日渐深入，特别权力关系理论的形成、衰落及修正过程被全面地介绍到我国，大多数学者已经看到特别权力关系理论存在的弊病，因而对其进行修正是必然的趋势。此外，随着公民权利意识的不断觉醒，法治政府建设进程的不断加快，以及尊重和保障人权的入宪，这一切可能的力量都成为推动内部行政行为外化接受司法审查的现实基础。更何况本文前面列举的三则内部行政行为引发的行政诉讼这种典型案例，以其外化的形式突破内部行政行为不可诉性的颈瓶，成为行政相对人权利救济的达摩克斯之剑。

（二）实然的可能：理性价值的驱动

　　有权利,必有救济；无救济的权利，即无权利。这是民主宪政的基本理念,也是现代法治的原则。按照特别权力关系理论把内部行政行为排斥于司法救济的门槛，形成司法救济的真空，客观上是突出了行政权的优越性，其目的是将争议的纠纷消化在行政系统的内部，规避中立的第三方介入，这显然有悖于行政法治的原则。按照行政法治原则的要求，行政机关的一切活动都必须依法进行，违法的行政行为必将受到法律的制裁。而对行政行为的合法性判断，唯有中立的第三方进行裁判，才能体现公平正义的价值。理由在于内部行政行为比较特殊，它是一种不平等的权力与权利冲突关系。如果排斥司法审查的可能，在目前现有的行政机关内部救济体制下，受害人只能通过申诉、控告、复核、人事仲裁等内部方式请求原行政机关或是上级行政机关及监察机关的救济。由于受主、客观因素的影响，其权利受损的状态无法得到全面、可靠的恢复。因为现实中上级机关及其领导对下级机关的申诉带有很大的随意性。何况还有相当部分的行政机关领导人为了把持部门利益或小团体格局，往往会滥用手中的权力授意领导班子对申诉人的请求通过集体讨论的形式来决定，用貌似合法的内部行政行为手段，对内部申诉人进行隐形的打击报复。 这种自我纠错的方式，既当运动员，又当裁判员，缺乏来自外部的强制性约束，完全依赖于行政系统内部的救济机制，无疑剥夺了行政相对人享受司法平等保护的机会。其排斥司法审查的直接后果，就是容易导致行政权力的恣意，出现官官相护的口实，成为规避依法行政“以提高行政效率为名”的避风港。 同时，也违背了任何人不应成为自己案件的法官的自然正义法则。

　　与之相反，司法救济途径则是保障行政相对人权利最可靠、最有效的方式。因为人民法院以其独立的地位和超然的价值，能够在组织和程序上提供比行政机关更加合法、合理的信赖利益保证。同时也有利于避免行政裁决者的个人偏见和排除法外因素的干扰，而作出公平、公正的裁决。

三、困境的突围：内部行政行为外化司法救济制度的证成

　　现代法治国家应该为公民提供诉权实现的平等机会和多重选择的可能。随着尊重和保障人权的入宪，对公民基本权利的救济，已成为当代民主法治国家普遍遵循的基本原则。而对在内部行政行为外化过程中遭受权利损害的行政相对人实施救济，亦是行政司法审查的必然趋势。然而，“外化”一词亦是舶来品，还未成为法定的术语，更为重要的是内部行政行为外化的构成要件及识别、判断标准等关键因素成为行政立法所亟需解决的问题。

（一）肌理剖析：内部行政行为外化的要件表现

　　在目前的司法实践中，一般情况下内部行政行为不具有可诉性，属于行政机关内部自我管理的事项。但很多情况下这仅仅还只是一种表面现象，一旦内部行政行为的内容牵涉到了具体行政相对人的合法权益，并通过外化的形式对行政相对人的合法权益产生了实际的影响，这时就应当揭穿其内在的神秘面纱，实现外化救济的功能。即内部行政行为的可诉性，取决于该内部行政行为是否对行政相对人的合法权益产生了实际的、最终的法律效力。 因此，有学者指出内部行政行为外化：“是指虽然行政机关作出的行政行为具有内部性，但是它的效力反射到了外部的行政相对人，从而对外部行政相对人的权益产生了实际的影响。” 诚如本文前面所列举的三则案例可以清晰地看到，案例一中的高等学校本该属于事业单位，是一种参照公务员法运行的准行政单位，享有教育行政部门授予学籍管理和学位颁发的行政权力。因而，由此引发的纠纷就属于行政外部管理的行为，具有可诉性。同理，在案例二、案例三中出现的行政机关内部会议纪要和内部批复，原本对外不发生效力，但经过行政机关的对外引用或告知，继而对行政相对人产生了实际的不利影响，从而转化为可诉的外部行政行为。

　　然而，“外化”的功能如何实现，其具体要件又如何？这些问题的提出需要层层解构、剥离。“外化”一词出自于一个哲学术语，它最早由德国哲学家黑格尔提出。在黑格尔的哲学中，外化指内在的东西转化为外在的东西，主要指物质由绝对精神外化而来。与此同时，在黑格尔的唯心主义哲学体系中，理念是内在的东西，物质世界是外在的东西，理念到物质世界的转化就是外化。而内部行政行为的外化功能主要是通过公权力或非公权力两种途径实现由内到外的转化，但这一转化的过程却不是那么容易识别和把握的。

　　首先，外化具有对内对外的双重属性。外化功能的实现必须首先得通过行政机关内部行政行为的意思表示，并形成法律意义上的意思表达，再经过外在的行政行为（如公布、送达、通知等方式）告知行政相对人或虽未告知但已对行政相对人产生了实际上的法律效果，从而具有可诉性，并由此形成独立要素意义之外化要件。

其次，外化一般情况下应该是同体的外化。即作出内部行政行为的主体与把内部行政行为外化的行为主体是同一的，这是尊重内部行为主体意思表示之主观真意的表现。 如果其他行政主体在没有得到行为主体的授权或委托的情况下，实施了外化行为，这不仅有违行为主体的真实意思表示，也给实践中的诉讼管辖造成混乱。但这里有个情况需要说明，就是当行为主体的下级行政机关依据行为主体作出的内部批复或会议纪要的要求以自己的名义实施了外化的行为，这个时候下级行政机关就可能成为行政诉讼的被告。

　　最后，外化的行为必须对行政相对人产生了实际上的法律效果。由于不产生法律拘束力的行为缺乏作用的对象，也无法对某个具体的权利人产生实际性的影响，因而不具有可诉性。这符合《行政诉讼法》第二条及《行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定。同时，这也是内部行政行为化外最具实践意义的标准，是其理论基石，即学者们常说的“实际影响”标准说。

　　故此，内部行政行为外化并具备可诉性的条件，是必须满足前面所论述的三个要素，即独立要素意义之外化、权责一体的外化、实际法律效果的外化。且三者环环相扣，缺一不可。然而，并非内部行政行为一旦外化就成为行政诉讼的对象。这除了具备前面所说的三要素条件外，还必须满足一个行政行为应当具备的四个要件：“一它是行政主体实施的；二它是与行使行政职权有关的；三它是对行政相对人合法权益产生实际影响的；四它是法律允许的。”　因此，判断一个内部行政行为是否可诉，不仅要看它是否符合外化三要素的要求，而且还要具备行政行为四要件的规定。至此，内部行政行为外化及所要满足的诉讼条件就可以从（图2）　和（图3）中窥见一斑。　

图2　内部行政事项外部化示意图

图3 内部行政行为外化三要素

（二）路径拓展：内部行政行为外化司法救济的进路

　　鉴于目前行政权一支独大的现实语境及与司法权的微妙关系，权力制衡理论警示：“绝对的权力，必然带来绝对的腐败。”内部行政行为外化对行政相对人的人身权和财产权的重大影响，其可诉性势在必然，这也是体现尊重和保障人权宪政理念的必然要求。因而，就目前行政复议和行政诉讼法的修改而然，应该从如下几个方面进行拓展：

　　1.要扩大内部行政行为的受案范围。由于内部行政行为还只是一个学理上的概念，在现行成文法中找不到明确的规定。因此，在审判实践中，审查一个内部行政行为是否可诉，归根结底要看其是否满足行政诉讼的受案范围。从理论上说，除了国家行为及某些特别权力关系领域中的内部行政行为之外，所有的行政行为都应纳入行政诉讼的受案范围。 然而，从现实的角度考量，内部行政行为自有其专属性和效率性，法院是否受理不是根据行为的对象，而是从行为的性质判断。对于行政机关作出的涉及行政人员身份改变或重大影响的决定,如降职、撤职、免职、开除、辞退、强令退休、退休金的发放等重大财产权和人身权的行政行为，应纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是,并非所有的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围。对于哪些不具有重大影响的事项或需要高度人性化才能判断的事项,如警告、记过、年度考核，以及在高等学校里学校与学生、学校与老师之间的考试阅卷、课程安排、作息时间、职级评定等，就不应纳入行政诉讼的受案范围。因为这些事项要么对行政相对人影响不大，可以通过申诉的渠道予以解决；要么是高度人性化判断的事项，这些原本就属于行政机关的专属权限,它超越了法官的能力范围。因此,对于这些事项,不应纳入到行政诉讼的受案范围。

　　2.要建立事前救济和事后救济相并行的程序模式。事前救济程序：“是指行政机关作出影响公务员重大财产权、人身权的决定时, 事先要向行政相对人说明理由，必要时还要举行听证会, 听取相对人的辩解和相关意见。” 事后救济程序：“是指当行政相对人对行政机关的决定不服时，可以提起申诉，对申诉设定公开的法定程序并严格遵照执行。”此外，对行政相对人认为行政机关的内部行政行为侵犯了其重大财产权、人身权以及其他重大合法权利时,立法上应该作出选择性的规定，即可提起行政复议,对行政复议不服的,还可提起行政诉讼；或者直接提起行政诉讼，尽到履行司法最终救济原则的责任。

　　3.要明确举证责任的分配和司法审查的原则。由于行政相对人与行政机关力量对比悬殊及信息不对称，在举证责任分配上应该实行倒置。即行政相对人只要能够提供证据证明内部行政行为的事实真实存在即可，而内部行政行为的合法与否,不在其考虑范围；对于是否侵犯了其合法权益，则应交由行政机关举证。 此外，人民法院对内部行政行为进行司法审查的原则，应以程序审查为主，实体审查为辅。即只对内部行政行为外化的合法性进行审查，对其合理性不进行审查。如果人民法院最终认定内部行政行为外化违法,则可以以判决的方式撤销内部行政行为或者作出确认内部行政行为违法的判决。另外，法院还可以通过行政赔偿的方式判决行政机关予以赔偿，以弥合权力与权利冲突下的间隙，达到无救济即无权利的目的。

结语

　　随着人权和宪政的发展，内部行政行为不可诉的问题，必将在其自身外化作用的解构下，成为司法最终救济原则的对象。这是内部行政行为外化司法救济模式正义价值的必然要求，也是回应现实中弱势群体在权利救济上的价值诉求。其目的是为了矫正和弥合“权力一权利”的冲突，提升政府的公信力，让官与民在法治的轨道上平等地博弈，从而实现从社会最优行为向个人最优行为的转化。但是，我们也应该清醒地看到特别权力关系理论的根深蒂固，使得内部行政行为外化的困境突围，路漫漫其修远兮！